IMI锐评丨稳增长基调下，《金融稳定法》如何助力金融风险管理

4月6日晚间，中国人民银行就《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》公开征求意见。近年来，我国金融立法工作稳步推进，但在金融法治建设方面仍存在不足，在金融稳定方面，也存在缺乏整体设计和跨行业部门的统筹安排的问题。目前我国面临的国内外金融风险情况如何？金融风险是否充分释放？如果没有充分释放，是否会限制政策的宽松？《金融稳定法》如何与现有金融法律衔接、共同发挥保护金融系统稳定、守住不发生系统性金融风险底线的作用？金融稳定保障基金将起到何种作用？金融机构、地方政府、金融监管部门和人民银行在维护金融稳定方面分别应该发挥怎样的作用？就上述问题，本文特将IMI专家团队和部分外部专家观点整理如下。

以下为文章全文：

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目前我国面临的国内外金融风险情况如何？金融风险是否充分释放？如果没有充分释放，是否会限制政策的宽松？

防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险是近年来我国的重要任务。

中欧国际工商学院经济学与金融学教授、中国人民银行调查统计司原司长盛松成认为，从国内看，要警惕房地产领域的风险向金融传递。国内3月份疫情集中爆发，可能阻碍房地产行业的恢复性调整，而房地产相关贷款余额占我国全部信贷余额的27.1%，与房地产行业相关的金融衍生品发展迅速。现金流受阻是房地产行业目前的主要风险。从去年下半年开始的房地产债务违约事件仍在发生，今年二季度大量房企美元债的到期，将成为又一个风险点。

IMI特约研究员、中国人民大学财政金融学院教授戴稳胜也认为我国国内目前金融风险还主要集中在房地产行业。尽管经过近年的管理处理，房地产领域积聚的金融风险已大幅下降，但仍有若干房企面临违约风险。同时，居民在房地产的杠杆率偏高，这也是重要的风险积聚点---在一国体制内，无论普通民众，还是企业，还是政府部门的风险，总是本国国内积聚的风险。

IMI特约研究员、中国社会科学院世界经济与政治研究所全球宏观经济研究室原主任张斌指出，中国目前面临的金融风险来源很多、挑战很严峻。一是与经济发展阶段有关，比如中国经济的转型升级需要更多涉足高风险行业投资、中国经济正处在破旧立新的转型阶段，这些都会带来新的金融风险；二是与监管跟不上市场变化有关；三是与更广泛的制度设计有关，比如很多地方政府的隐性债务和相关的金融机构坏账。

关于我国面临的外部风险，戴稳胜认为，从国际角度看，最大的风险依然是美联储加息缩表。尽管美国经济并不储备加息缩表的扎实基础，但美国出于管理通胀的需求，不得不冒险加息甚至可能缩表。目前由于美联储加息，已使中美利差缩小从而中方外资流出，未来如果美联储不顾经济衰退风险强行加息缩表，是有可能使用中国资本大幅流出从而引发风险的。但是，资本市场金融风险应该还算可控。尽管有数据表明三月资本流出一百多亿美元，但是直接投资与经常项目下并没有恶化迹象，因此虽然应密切关注资本流出，但对于以实体经济为本的我国经济，这方面的金融风险不算多高。

关于国际资本外流对我国金融市场的冲击，盛松成表示，今年3月，美联储如期加息25BP，新一轮的加息和缩表将开启。截止4月7日，中美十年期国债收益率的差距已缩窄至0.08个百分点，远低于疫情以来2.5个百分点的高位，2年期和5年期中美利差已出现倒挂。国际资本可能加速外流。如果配套监管措施不能及时跟上，可能引发金融安全隐患。

关于金融风险充分释放与否与货币政策空间的关系，盛松成认为，目前金融风险尚未充分释放，但总体可控，短期内不会制约我国适度宽松的宏观政策。从外部看，美国加息是一个逐渐的过程。从国内看，2020年底实施的房地产贷款集中度管理制度限制了房地产行业对信贷资源的挤占，金融机构信贷资产结构配置也在不断完善。我国房地产需求端调控可适度继续放松，缓解房企在疫情冲击下陡增的现金流压力。目前实施较为宽松的宏观政策有利于缓释风险和缩短我国经济筑底期。戴稳胜指出，受制于房地产领域的风险，中国全面宽松不太可能，但是定性实体经济、中小微企业与科创企业的定向宽松，不仅不会受到限制，还将更经常使用。

 2

《金融稳定法》如何与现有金融法律衔接、共同发挥保护金融系统稳定、守住不发生系统性金融风险底线的作用？

《金融稳定法》的出台，对于防范化解金融风险来说意义深远。

IMI学术委员、北京绿金研究院资深研究员、中国金融出版社原总编辑郭建伟指出，《金融稳定法》是我国金融风险攻坚战的又一重大成果，也是对过去多年应对各种金融风险实践的总结提升，是第一次以专门法规为今后金融风险防控攻坚战提供法律武器。《金融稳定法》的出台，是在我国正向实现第二个百年奋斗目标迈进的背景下，立足“两个大局”，为应对国内外各种金融风险未雨绸缪、制度先行的结果，在总结重大金融风险攻坚战中行之有效的经验做法基础上，从法律层面健全了维护金融稳定的长效机制。有利于健全金融风险防范、化解和处置机制，明确并压实各方职责，进一步完善处置措施、落实处置资源，达到切实维护金融稳定和国家经济金融安全和社会稳定的目的。《金融稳定法》依法维护的目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单个金融机构主体的局部风险演化为系统性、全局性风险，运用法律手段守住不发生系统性金融风险的底线，为金融风险攻坚战提供法律支撑。

中国人民大学财政金融学院教授陈忠阳认为4月6日发布征求意见的《金融稳定法》具有重大的现实意义，主要在于为金融风险治理和管理提供了法律依据，并从风险防范、化解和处置的流程角度明确了金融机构、监管部门、存款保险和保障基金部门以及地方政府等各风险管理相关方的具体职责。“风险”一词在文本中出现93次，远超过稳定”一词的45次，从形式和本质上说这都是一部金融风险管理法。本法如果能够将通俗的风险语言和专业的风险语言有更多的结合，甚至突出专业风险语言，如对风险治理、风险战略、风险文化、风险偏好和容忍度管理、风险评级、风险限额、风险加权和调整等现代概念适当加以应用，和结果导向的通俗语言结合起来，可以更加有利于风险管理理念传播、责任的明确及履责方向的指引，引导建立有效的现代风险管理体系，真正成为一部现代风险管理大法。

关于《金融稳定法》如何与现有金融行业法律相补充，郭建伟指出，《金融稳定法》将分散在《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等金融基础法律和金融行政法规、部门规章和规范性文件、地方性法规中的有关金融风险防范化解内容进行了统筹整合提炼，进行了整体性顶层设计，实现了原则性规定与操作性界定相结合，明确了获得金融牌照并接受监管开展金融业务的合法边界与无金融牌照无监管开展涉及他人资金等金融业务的非法边界，明确了金融机构股东和实控人的准入和禁业标准，为健全多层次金融法律体系做了有益补充。

戴稳胜认为，我国已经形成了比较系统的防范金融风险的法律体系，包括《中国人民银行法》、《商业银行法》《证券法》《保险法》等，以及若干部门的规章制度等，从业金融机构如果能建构完善的风险文化，把风险作为日常经营的重要警醒线，一般不会发生系统性金融风险。但是目前涉及金融稳定的法律制度，一方面较为分散，相关条文分散于不同部门，另一部分规范过于原则，落地性较差，真正落地还需要制定制度规范。因此专门制定一部《金融稳定法》，系统防范金融风险并且可实施地形成处置金融风险事件的法律法规，就可以与前述其他法律互相补充。

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金融稳定保障基金将起到何种作用？

IMI特约研究员、中国人民大学财政金融学院教授何青认为，金融稳定保障基金将为防范化解金融风险提供强大支柱。金融危机后部分国家设立金融稳定基金的经验值得借鉴，例如美国有序清算基金（OLF）、欧洲稳定机制（ESM）和德国金融市场稳定基金（FMS）等等，针对具有系统性隐患、波及范围大的重大风险发挥作用；而我国现阶段多种金融子行业保障基金针对常规化风险处置，二者呈现协同互补关系。金融稳定保障基金为中央银行“最后贷款人”再添一层坚实防护，为防范系统性金融风险提供市场化资金储备，有效分散公共部门的潜在损失。以国际经验来看，金融稳定保障基金将由央行牵头、各部委配合、金融机构深度参与的形式协同推进，增设专门管理单位，借助市场力量保障基金储备并处置风险，效率高、成本低。金融稳定保障基金不仅依赖市场化风险处置机制，对前瞻性的系统性风险预判机制也提出更高要求：一方面，基金管理将加大金融机构风险评估与管控，避免道德风险；另一方面，金融机构同步增强自身风险应对能力，协调主动地参与金融风险防范，有利于从根源上完善我国金融风险防范机制。

IMI研究员熊园认为，我国已步入金融风险处置的“深水区”，金融稳则经济稳。在内有房地产、地方债务、中小银行等风险，外有全球金融市场脆弱性波动性加大、欧美金融制裁等风险的背景下，金融稳定保障基金旨在守住不发生系统性风险的底线，进一步凸显今年政策主基调是“稳字当头”。设立金融稳定保障基金属于国际普遍做法，我国金融业也已经设立了多个行业保障基金。金融稳定保障基金应主要针对系统性、跨行业的金融风险处置，主要原则是市场化、法制化，不会轻易“兜底”。

张斌指出，金融稳定保障基金在解决内源性金融风险方面更有针对性，在机制设计上可以从事前、事中和事后多个层面帮助预防和化解风险。对于外部冲击引发的金融风险，金融稳定保障基金当然也可以发挥作用，但更多可能是在事后发挥作用。

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金融机构、地方政府、金融监管部门和人民银行在维护金融稳定方面分别应该发挥怎样的作用？

郭建伟指出，《金融稳定法》是在国务院金融稳定发展委员会的国家金融稳定发展统筹协调机制下组织落实并问责，协调机制办公室就设在国务院金融稳定发展委员会办公室，该机制成员单位按分工履职承担化解责任和处置责任，监管部门承担早起纠正和监管责任，金融机构股东和实控人承担主体责任，地方政府承担属地化解处置风险责任，存款保险基金和行业基金依法检测风险、处置风险的职责，金融稳定保障基金作为应对重大金融风险的后备资金主要防范系统性金融风险发生。这样，各方责任明确务实，形成了一体化的《金融稳定法》。

对于《金融稳定法》涉及相关主体的责任归属问题的理解，戴稳胜提出，以下两点需要注意：第一，中国的金融维稳虽然是国家及监管部门的责任，但对于引发风险的机构，维稳不是免费的，谁带来的结果，谁要负最终责任。除了为金融稳定保障基金，及处置风险所需而出资外，金稳法还规定，“金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。”，这意味着一方面处置费由引发风险的机构出，另一方面不要指望我国会发生象美国处置AIG、福特等金融与非金融机构那样，危机时国家出手，风险化解后国家再归还原所有者。第二，金稳法还明确规定了，引发风险的机构股东，必须为风险负责。第二十八条第一款规定，“对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助；”，第三十条第五款明确规定“（五）责令更换对风险发生负有主要责任的董事、监事、高级管理人员及其他责任人员，追回绩效薪酬；”因此也不要指望如同美国那样，市场兴旺时冒险获取的高报酬归个人、造成风险事件后将机构风险与本人财富加以隔离逍遥事外。以上两点对于金融机构、对于某些因对银行有高额负债的行业，很有警示意义。结合第一个问题看，实际上就可以看出，一些指望国家大水漫灌解决自身风险的行业，怕是要失望了。

本文综合IMI专家评论和中国外汇等媒体报道

整理  田歌

编辑  刘嘉璐

责编  李锦璇、蒋旭

监制  朱霜霜、虞思燕

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